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Assunto: Fwd: MANES TCU Acórdão

 

———- Mensagem encaminhada ———-

 

Acórdão TCU 3127 2011 Manes

Publicação

Ata 52/2011 – Plenário
Sessão 30/11/2011
Dou vide data do DOU na ATA 52 – Plenário, de 30/11/2011

Identificação

Acórdão 3127/2011 – Plenário

Número Interno do Documento

AC-3127-52/11-P

Grupo/Classe/Colegiado

GRUPO I / CLASSE VII / Plenário

Processo

023.979/2008-6 

Natureza

Representação

Entidade

Órgão: Comissão de Anistia do Ministério da Justiça

Interessados

Interessada: 8ª Secretaria de Controle Externo – 8ª Secex

Sumário

REPRESENTAÇÃO. ANISTIA POLÍTICA. REPARAÇÃO ECONÔMICA EM PRESTAÇÃO MENSAL, PERMANENTE E CONTINUADA PREVISTA NOS ARTS. 5º E 6º DA LEI N. 10.559/2002. INOBSERVÂNCIA DOS REGULAMENTOS DE PESSOAL DA FORÇA AÉREA BRASILEIRA.

(…)

14. A então Gerente da 3ª Divisão da 8ª Secex fez um retrospecto das normas disciplinadoras dos quadros de pessoal da Aeronáutica, demonstrando a inviabilidade jurídica de que ocupantes da graduação de taifeiro chegassem ao posto de capitão. Assim concluiu que a Comissão de Anistia incidiu em erro ao decidir exclusivamente com base nas informações prestadas pelo interessado, sem buscar certificar-se sobre a situação jurídico-funcional dele junto ao Comando da Aeronáutica. É o que se depreende do Despacho que ora transcrevo na íntegra (fls. 125/136):

"I

O Senhor Paulo Roberto Manes iniciou a sua carreira militar em 2 de janeiro de 1967 e em 10 de setembro de 1968, quando ocupava a graduação de taifeiro-de-segunda-classe (T2), foi atingido pela Lei de Segurança Nacional (Decreto-Lei n. 314/1967) e excluído dos quadros da Aeronáutica.

Segundo informações extraídas do Processo de Anistia n. 2002.01.06164, o Senhor Paulo Roberto Manes foi afastado de toda e qualquer atividade, impedido de estudar e de trabalhar, de 10 de setembro de 1968 a 22 de setembro de 1978, ficando à disposição da Força Aérea Brasileira, como militar agregado, cumprindo a chamada "cassação branca".

Diante disso, e em face do disposto no art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, regulamentado pela Lei n. 10.559, de 13 de novembro de 2002, protocolou dois requerimentos junto à Comissão de Anistia do Ministério da Justiça.

No primeiro deles, datado de 19 de janeiro de 2002, solicitou a reintegração aos Quadros da Força Aérea Brasileira, na reserva remunerada, na graduação de suboficial do Quadro Extraordinário, com proventos do posto imediatamente superior (segundo-tenente) (fls. 6/30, anexo 1).

Em 28 de janeiro de 2002, entrou com pedido de aditamento, requerendo que, em vez da graduação de suboficial, fosse-lhe conferido o posto de capitão, com proventos de major (fls. 134/154, anexo 1).

Para fundamentar o seu novo pleito, alegou que somente naquele momento teria tomado conhecimento do Decreto n. 565, de 10 de junho de 2002, que aprova o Regulamento do Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (QOEA).

Segundo interpretação do então requerente, após cursar o Estágio de Adaptação ao Oficialato (EAOf), o citado Decreto asseguraria o ingresso dos suboficiais de quadros próprios e dos primeiros-sargentos ao QOEA. Assim, concluído o estágio com aproveitamento, os referidos militares seriam nomeados, sucessivamente, e observados os prazos intersticiais, segundo-tenente, primeiro-tenente e capitão da Aeronáutica.

A Terceira Câmara da Comissão de Anistia do Ministério da Justiça, após aplicar os prazos de permanência estabelecidos nas normas legais vigentes à época dos fatos, e entendendo que o requerente, se na ativa estivesse, alcançaria o posto de capitão, com proventos de major e respectivas vantagens, emitiu, em 5 de setembro de 2002, parecer favorável ao deferimento do Requerimento de Anistia (fls. 219/229, anexo 1).

Dessa forma, foi concedida ao interessado, ao final, nos termos da Portaria n. 1.159, de 5 de maio de 2004 (fl. 249, anexo 1), reparação econômica em prestação mensal, permanente e continuada, no valor de R$ 6.349,20, com efeitos financeiros retroativos de 1º/04/1997 a 31/10/2003, totalizando 78 meses e 30 dias, perfazendo o montante de R$ 501.586,80. II

Analisando o caso em tela, verificamos que a questão principal que sobressai deste processo consiste em saber se é possível que um taifeiro da Aeronáutica, ao longo de sua carreira como graduado da Aeronáutica, alcance o posto de capitão, como, por projeção, ocorreu com o Senhor Paulo Roberto Manes.

Como visto nos autos, não existem controvérsias em relação ao alcance da graduação de suboficial da Aeronáutica, pois a Lei n. 3.953, de 2 de setembro de 1961, não deixa dúvidas quanto à regularidade jurídica da evolução dos taifeiros até essa graduação (fl. 5, anexo 3), in verbis:

"Art. 1º Fica assegurado aos taifeiros da Marinha e da Aeronáutica o acesso até a graduação de suboficial, com vencimentos e vantagens relativas à referida graduação."

Resolvido este ponto, apresentamos, a seguir, os principais aspectos da legislação que rege o Corpo de Pessoal Graduado da Aeronáutica e o Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica.

III

Decreto n. 68.951/1971 ¿ Corpo de Pessoal Graduado da Aeronáutica (fl. 74, anexo 2)

Com base na projeção delineada pelo Senhor Paulo Roberto Manes no seu requerimento, desde 23 de outubro de 1981 o anistiado já seria suboficial (fl. 140, anexo 1). Nessa época, vigia o Decreto n. 68.951, de 19 de julho de 1971, que aprovou o Regulamento do Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica.

O Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer) dividia-se em Pessoal Combatente e de Serviços. O Pessoal de Serviços subdividia-se em Ramo dos Serviços e Ramo de Taifa, que abrigavam, respectivamente, os Quadros de Enfermeiros e de Taifeiros.

Os Quadros do CPGAer tinham por fim agrupar o pessoal habilitado para:

a) a manutenção, inspeção e conservação das aeronaves, dos instrumentos de bordo e equipamentos (Mecânico de Avião);

b) os serviços de telecomunicações, em voo e em terra, e a manutenção dos seus respectivos equipamentos (Mecânico de Rádio);

c) a manutenção das armas e engenhos bélicos usados a bordo das aeronaves, inclusive seus instrumentos e equipamentos complementares (Mecânico de Armamento);

d) os serviços fotográficos e cinematográficos, inclusive a manutenção do respectivo material (Fotógrafos);

e) a utilização e a reparação do material da Aeronáutica, em geral (Artífices);

f) o auxílio a mecânicos, fotógrafos e artífices (Manobra);

g) a guarda, vigilância e defesa terrestre das organizações, aeródromos, campos de pouso e instalações da Aeronáutica (Infantaria de Guarda);

h) os serviços de Enfermagem, assim como a manutenção do respectivo material (Enfermeiros);

i) os serviços de secretaria, incluindo mecanografia e escrita e serviços de intendência, incluindo rancho, tesouraria, almoxarifados e depósitos (Escreventes); e

j) os serviços de alfaiataria, barbearia, cozinha, lavanderia, padaria, sapataria e, em particular, os serviços de copa e manutenção das instalações privativas dos Oficiais (Taifeiros).

Decretos ns. 89.394/1984 (fl. 95, anexo 2) e 92.577/1986 (fl. 113, anexo 2)

O Decreto n. 89.394, de 21 de fevereiro de 1984, revogou o Decreto n. 68.951/1991 e organizou o CPGAer nos seguintes quadros: Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS), Quadro de Taifeiros (QTA), Quadro de Cabos (QCB) e Quadro de Soldados (QSD).

O QSS era então constituído pelos grupamentos Básico, Música, Supervisor de Taifa e Voluntário Especial. O QTA classificava os praças em taifeiro-mor, taifeiro-de-primeira-classe e taifeiro-de-segunda-classe.

Durante a vigência desse normativo era possível que os taifeiros transitassem por dois diferentes quadros: pelo QTA, nas graduações de taifeiro-de-segunda-classe, taifeiro-de-primeira-classe e taifeiro-mor; e pelo QSS, no Grupamento de Supervisores de Taifa, nas graduações de terceiro-sargento, segundo-sargento, primeiro-sargento e suboficial, situação que não se modificou com a edição do Decreto n. 92.577, de 24 de abril de 1986, que revogou o Decreto n. 89.394/1984.

Decreto n. 880/1993 (fl. 129, anexo 2)

O Decreto n. 880, de 23 de julho de 1993, revogou o Decreto n. 92.577/1986 e classificou o Corpo de Pessoal Graduado da Aeronáutica em três quadros: Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS), Quadro de Cabos (QCB) e Quadro de Soldados (QSD).

Sob a égide desse Decreto, o Quadro de Taifeiros foi colocado em extinção e reestruturado em dois grupamentos: Supervisores de Taifa e Taifeiros, o primeiro deles integrado por suboficiais, primeiros-sargentos, segundos-sargentos e terceiros-sargentos, e o segundo por taifeiros-mor, taifeiros-de-primeira-classe e taifeiros-de-segunda-classe.

Decreto n. 3.690/2000, fl. 151-B, anexo 2

O Decreto n. 3.690, de 19 de dezembro de 2000, vigente até hoje, restabeleceu o QTA e colocou em extinção os subgrupamentos de Supervisores de Taifa e Taifeiros.

Atualmente, portanto, o CPGAer é formado pelos Quadros de Suboficiais e Sargentos (QSS), de Taifeiros (QTA), Especial de Sargentos (QESA), de Cabos (QCB) e de Soldados (QSD), os quais são integrados por praças das seguintes graduações: QSS suboficiais (SO), primeiros-sargentos (1S), segundos-sargentos (S2) e terceiros-sargentos (S3);

QTA suboficiais (SO), primeiros-sargentos (1S), segundos-sargentos (S2), terceiros-sargentos (S3), taifeiros-mor (TM), taifeiros-de- primeira-classe (T1) e taifeiros-de-segunda-classe (T2);

QESA terceiros-sargentos (S3);

QCB cabos (CB);

QSB soldados-de-primeira-classe (S1) e soldados-de-segunda-classe (S2).

IV

Lei n. 6.837/1980 ¿ Quadro dos Oficiais da Aeronáutica (fl. 55, anexo 4)

A Lei n. 6.837, de 29 de outubro de 1980, que fixava os efetivos da Força Aérea Brasileira em tempo de paz, enumerou, no art. 6º, os Quadros de Oficiais do Corpo de Oficiais da Ativa da Aeronáutica, dividindo-os em dois grupos:

I ¿ Quadros de Oficiais de Carreira: Quadro de Oficiais Aviadores, Quadro de Oficiais Engenheiros, Quadro de Oficiais Intendentes, Quadro de Oficiais Médicos, Quadro de Oficiais Farmacêuticos, Quadro de Oficiais Dentistas, Quadro de Oficiais da Infantaria da Aeronáutica e Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica;

II ¿ Quadro de Oficiais Temporários: Quadro Complementar de Oficiais da Aeronáutica e Oficiais da Reserva não remunerada, convocados.

Decreto n. 85.324/1980 (fl. 82, anexo 4)

O Decreto n. 85.324, de 5 de novembro de 1980, que dispunha sobre os Quadros de Oficiais do Corpo de Oficiais da Ativa da Aeronáutica a que se referiu a Lei n. 6.837/1980, consignou, no art. 11, que, a partir do ano de 1983, os Oficiais do Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica seriam formados mediante seleção entre suboficiais e, à falta destes, entre os primeiros-sargentos do Corpo de Graduados da Aeronáutica.

Decreto n. 85.429/1980 ¿ Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (fl. 59, anexo 4)

O Decreto n. 85.429, de 27 de novembro de 1980, regulamentou o QOEA, na forma prevista no art. 18 do Decreto n. 85.324/1980, e trouxe, entre outros aspectos, que:

(i) o QOEA seria constituído das seguintes especialidades: Aviões, Comunicações, Armamento, Fotografia, Guarda e Segurança, Metereologia, Controle de Tráfego Aéreo, Suprimento Técnico, Administração, Serviços Hospitalares, Serviços de Engenharia, Música, Aeronaves e Serviços de Manutenção;

(iii) os Oficiais do Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica seriam formados mediante seleção entre suboficiais e, à falta destes, entre os primeiros-sargentos do Corpo de Graduados da Aeronáutica, acrescentando que os Oficiais assim nomeados teriam acesso até o posto de capitão;

(iv) a seleção e o estágio de formação para o QOEA iniciar-se-iam a partir do segundo trimestre de 1983 e seriam regulados por Portaria do Ministro da Aeronáutica;

(v) a seleção para o estágio entre primeiros-sargentos far-se-ia somente se fosse constatada a inexistência de suboficiais das especialidades com as condições exigidas;

(vi) os suboficiais e primeiros-sargentos que concluíssem com aproveitamento o Estágio de Adaptação ao Oficialato seriam nomeados segundos-tenentes e, neste posto, incluídos no Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica.

Decreto n. 86.686/1981 (fl. 66, anexo 4)

O Decreto n. 86.686, de 3 de dezembro de 1981, revogou o Decreto n. 85.429/1980 e estabeleceu, entre outros aspectos, que o QOEA seria constituído das seguintes especialidades: Guarda e Segurança, Serviços Hospitalares, Armamento, Comunicações, Controle de Tráfego Aéreo, Fotografia, Metereologia, Serviços de Engenharia, Música, Aeronaves, Serviços de Manutenção e Serviços Administrativos.

Estabeleceu que os postos da carreira do QOEA dividiam-se em capitão, primeiro-tenente e segundo-tenente e que os Oficiais do Quadro seriam formados mediante seleção entre suboficiais e, à falta destes, entre os primeiros-sargentos do Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica, desde que satisfizessem os seguintes requisitos:

estar incluído em faixa de cogitação a ser estabelecida pelo Comando-Geral do Pessoal;

ter sido diplomado no Curso de Aperfeiçoamento de Sargentos (CAS) ou ter sido aprovado em concurso para suboficial, realizado antes da criação do CAS;

possuir certificado de conclusão de ensino de 2º grau ou equivalente;

estar classificado no ótimo comportamento, no mínimo;

ter conceito favorável do Comandante;

ter parecer favorável da Comissão de Promoções do CPGAer;

ter sido aprovado nos exames de seleção (psicotécnico, médico e aptidão física);

ter parecer favorável da Comissão de Promoções de Oficiais (CPO).

Dispôs, também, que o Ministro da Aeronáutica baixaria os atos necessários à execução do Decreto, observados os efetivos fixados na Lei n. 6.837/1980.

Decreto n. 565/1992 (fl. 74, anexo 4)

O Decreto n. 565, de 10 de junho de 1992, revogou o Decreto n. 86.686/1981 e estabeleceu que as especialidades do QOEA, assim como as do Quadro de Suboficiais e Sargentos ¿ QSS que possibilitam o acesso ao QOEA, seriam estabelecidas em ato do Ministro da Aeronáutica. Sucedeu o referido normativo o Decreto n. 2.996, de 23 de março de 1999 (fl. 77), alterado pelo Decreto n. 4.576, de 15 de janeiro de 2003 (fl. 81, anexo 4).

V

Como vimos anteriormente, a regulamentação do Corpo de Pessoal Graduado da Aeronáutica teve o seu texto alterado ao longo do tempo. As regras para acesso ao Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica, igualmente, sofreram diversas modificações.

Em qualquer época que se considere, no entanto, há um ponto em comum que torna desnecessário o estabelecimento de corte temporal para situar o caso específico do Senhor Paulo Roberto Manes, qual seja: sempre competiu ao Ministro/Comandante da Aeronáutica expedir ato definindo as especialidades do Corpo de Pessoal Graduado que poderiam ter acesso ao QOEA, em atendimento aos interesses da Aeronáutica.

Essa condição é legalmente prevista, como no exemplo abaixo:

Decreto n. 86.686/1981:

"Art. 7 Os oficiais do Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica serão formados mediante seleção entre Suboficiais e à falta destes, dentre Primeiros-Sargentos do Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica.

"Art. 8 A seleção para ingresso no Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica será feita entre os militares previstos no artigo anterior e que satisfaçam as seguintes condições mínimas: (…)

§1º A seleção e o estágio de formação para o QOEA iniciar-se-á a partir do 2º trimestre de 1983 e serão regulados por Portaria do Ministro." [Grifo da autora].

Os requisitos para acesso ao Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica, tais como os enumerados acima (aprovação nos exames psicotécnico, médico e aptidão física, obtenção de parecer favorável da Comissão de Promoções de Oficiais, diplomação no CAS ou qualquer outra exigência da espécie, dada a inviabilidade de seu cumprimento por alguém que tenha sido afastado de suas atividades), são condições necessárias, porém não suficientes para o ingresso no Quadro.

Na linha do parecer da Advocacia-Geral da União (fls. 88/90) e de acordo com o art. 6º, § 3º, da Lei n. 10.559/2002, que veda a exigência da satisfação de condições incompatíveis com a situação pessoal do beneficiário, os mencionados requisitos e condições, é certo, não poderiam ser exigidos de um anistiado político.

Contudo, é possível concluir, a partir dos normativos que disciplinam a matéria, que sempre foi imprescindível que o Ministro/Comandante baixasse ato estabelecendo as especialidades do Corpo de Pessoal Graduado da Aeronáutica correspondentes às do QOEA que poderiam participar do concurso de admissão ao Estágio de Adaptação ao Oficialato (EAOf).

Para ingresso no QOEA, o militar precisa ser aprovado com aproveitamento no Estágio, o qual não se confunde com os chamados "cursos de carreira". Sua natureza difere, por exemplo, do Curso de Aperfeiçoamento de Sargentos (CAS), este sim definido como um curso de carreira que habilita o primeiro-sargento a concorrer à graduação de suboficial.

Como exemplo do ato antes citado, transcrevemos trecho do documento inserido à fl. 10-v, Anexo 4, emitido em 31 de maio de 1986:

"Recrutamento e Seleção

Art. 4º O recrutamento para o EAOf, visando à formação do QOEA, de acordo com o art. 2º e 7º do Decreto n. 86.686, de 3 de dezembro de 1981, tem por objetivo compor as especialidades do QOEA abaixo listadas, com Graduados oriundos das Especialidades ao lado declaradas:

Aeronaves – ANV e MAN

Armamento – ARM

Comunicações – COM e ELN

Controle de Tráfego Aéreo – CTA

Fotografia – FTC

Guarda e Segurança – IGD e BMA

(…)" Grifo nosso

Em um dos tópicos da oitiva realizada por meio do Ofício n. 28/2010-TCU/Secex-8, de 5 de fevereiro de 2010 (fl. 71) o Tribunal concedeu prazo para que o Senhor Paulo Manes manifestasse-se, entre outros pontos, sobre a ausência de demonstração da viabilidade jurídica de ingresso do interessado no Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica e, consequentemente, do acesso ao posto de capitão, considerando, entre outros aspectos, que "não foi trazido aos autos ato do então Ministro da Aeronáutica que teria incluído a especialidade de taifeiro entre aquelas que poderiam ascender ao QOEA, a partir da edição do Decreto n. 565/1992, conforme exigência do art. 1º, parágrafo único, do regulamento aprovado por esse decreto".

Referido ato, sobre o qual nada falou o Senhor Paulo Manes em seu pronunciamento de fls. 72/87, foi também tema de reunião realizada entre auditores desta Secretaria e militares da área de Recursos Humanos do Comando da Aeronáutica, os quais reafirmaram o entendimento de que os atos do Ministro/Comandante da Aeronáutica são os instrumentos que, efetivamente, definem as especialidades do QOEA, bem como as especialidades correlatas dos integrantes do Corpo de Pessoal Graduado, que podem concorrer ao processo seletivo para ingresso no QOEA.

Segundo as palavras dos militares, em nenhum momento, a partir da existência do QOEA, houve especialidade no Quadro correlata às especialidades típicas dos taifeiros (sapateiro, motorista, cozinheiro, alfaiate). De igual forma, asseguraram, nunca tais especialidades foram incluídas entre aquelas que poderiam concorrer ao processo seletivo para acesso ao QOEA.

De fato, podemos observar que, de acordo com os regulamentos do EAOf (fls. 2/53, anexo 4), em tempo algum as especialidades próprias dos taifeiros foram indicadas como área de interesse da Aeronáutica para compor o QOEA, situação que inviabiliza, de forma definitiva, qualquer decisão no sentido de incluir o Senhor Paulo Roberto Manes no Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica.

Além dessa evidência principal, alguns outros elementos constantes dos autos corroboram o posicionamento de que o Senhor Paulo Roberto Manes conseguiria, se na ativa estivesse, a graduação máxima de suboficial, conforme passaremos a discorrer a seguir.

No Ofício de Diligência n. 285/2009-TCU/Secex-8, de 26 de junho de 2009 (fl. 28), o Tribunal fez dois questionamentos principais ao Comando da Aeronáutica: a progressão dos taifeiros, até o último posto/graduação possível, que ingressaram na FAB em 1967 (rol dos que alcançaram os postos ou graduações de segundo-sargento, primeiro-sargento, suboficial ou o oficialato-capitão) e a progressão de taifeiros, até o último posto/graduação possível, que ingressaram na FAB em anos posteriores a 1967 (se possível até o ano de 1985) ¿ rol dos que alcançaram o oficialato no posto de capitão.

Em resposta, o Comando da Aeronáutica apresentou listagem mostrando alguns dos militares do grupo solicitado com as respectivas datas de promoções, salientando que, em razão de não haver registros centralizados e digitalizados no passado, a relação não estava completa (fls. 2/4, anexo 2).

Não obstante isso, a Aeronáutica disponibilizou informações sobre a evolução da carreira de 22 militares do Quadro de Taifeiros, praças na FAB em 1967, exatamente como o Senhor Paulo Manes (T2).

Desse grupo, 14 alcançaram a graduação limite de suboficial, 1 de primeiro-sargento e 7 de segundo-sargento, com o detalhe de que os que chegaram ao suboficialato somente atingiram essa graduação mediante determinação judicial.

De fato, embora a Lei n. 3.953/1961 garantisse aos taifeiros o acesso até a graduação de suboficial, a maioria dos contemporâneos do Senhor Paulo Manes não alcançou essa graduação. Alguns poucos, como os listados pelo Comando da Aeronáutica, ascenderam ao suboficialato sob a tutela do Poder Judiciário.

Somente no final do ano passado, com a publicação da Lei n. 12.158, de 28 de dezembro de 2009, foi assegurado o acesso a graduações superiores de militares oriundos do Quadro de Taifeiros da Aeronáutica – QTA, na reserva remunerada, reformados ou no serviço ativo, cujo ingresso no referido Quadro tenha ocorrido até 31 de dezembro de 1992.

Segundo o art. 1º, § 1º, da lei recém editada, o acesso às graduações superiores àquela em que ocorreu ou venha a ocorrer a inatividade será sempre limitado à última graduação do QTA, a de Suboficial.

Afora isso, devemos relembrar, o expediente de fl. 47, subscrito pelo Comandante da Aeronáutica, Tenente Brigadeiro do Ar Juniti Saito, registrou que "somente o taifeiro Paulo Roberto Manes alcançou o posto de Capitão, por ter sido anistiado e haver determinação de promoção ao referido posto. Nenhum outro militar do Quadro de Taifeiros da Aeronáutica alcançou aquele posto, uma vez que o posto máximo do Quadro é Suboficial".

Dessa forma, não há como prosperar o entendimento de que o Senhor Paulo Manes atingiria, ao longo de sua carreira como graduado, o posto de capitão. Conclusão nesse sentido teria chegado o Ministério da Justiça caso tivesse utilizado os instrumentos previstos na Lei n. 10.559/2002, art. 12, que estipula que:

"§ 3º Para os fins desta Lei, a Comissão de Anistia poderá realizar diligências, requerer informações e documentos, ouvir testemunhas e emitir pareceres técnicos com o objetivo de instruir os processos e requerimentos, bem como arbitrar, com base nas provas obtidas, o valor das indenizações previstas nos arts. 4º e 5º nos casos que não for possível identificar o tempo exato de punição do interessado."

Ou no art. 6º:

"Art. 6º O valor da prestação mensal, permanente e continuada, será igual ao da remuneração que o anistiado político receberia se na ativa estivesse, considerada a graduação a que teria direito, obedecidos os prazos para promoção previstos nas leis e regulamentos vigentes, e asseguradas as promoções ao oficialato, independentemente de requisitos e condições, respeitadas as características e peculiaridades dos regimes jurídicos dos servidores públicos civis e dos militares, e, se necessário, considerando-se os seus paradigmas."

VI

Conforme verificamos nos autos, a Comissão de Anistia, ao definir o valor da reparação econômica, não realizou diligências ou observou paradigmas. Sequer teria feito qualquer consulta à Aeronáutica, limitando-se a aceitar como verdadeiros, para tal fim, os elementos de prova oferecidos pelo requerente.

No que se refere à alegada faculdade de observar paradigmas, como bem observou o Secretário desta Unidade Técnica no Despacho de fls. 61/64, ante a ausência de parâmetros seguros para a projeção da situação funcional do requerente, a utilização de paradigmas não seria uma mera faculdade, mas sim uma obrigação da Comissão de Anistia.

Os parágrafos 33 a 40 da instrução de fls. 50/64 igualmente avaliam a questão da discricionariedade apontada pela Comissão de Anistia com propriedade.

Confrontando-se os diversos artigos da Lei n. 10.559/2002, é possível compreender, de forma inequívoca, que a expressão poderá tem o sentido de autorizar, de dar poder, de assegurar à Comissão de Anistia o livre acesso a dados e informações necessários à realização de seu trabalho, que não poderão ser sonegados, sob qualquer pretexto.

Confirma essa assertiva o disposto no § 1º do art. 6º da citada lei, ao dispor que:

"Art. 6º (…)

§ 1º O valor da prestação mensal, permanente e continuada, será estabelecido conforme os elementos de prova oferecidos pelo requerente, informações de órgãos oficiais, bem como de fundações, empresas públicas ou privadas, ou empresas mistas sob controle estatal, ordens, sindicatos ou conselhos profissionais a que o anistiado político estava vinculado ao sofrer a punição, podendo ser arbitrado até mesmo com base em pesquisa de mercado." [Grifo no original].

Em vista disso, e com base no art. 6º da Lei n. 10.559/2002, que estabelece que a fixação do valor da prestação mensal, permanente e continuada deveria ser "igual ao da remuneração que o anistiado político receberia se na ativa estivesse", concluímos que a Comissão de Anistia não agiu em conformidade com a legislação que rege a matéria.

VII

Quanto à competência do Tribunal para examinar os atos da Comissão de Anistia, o assunto foi exaustivamente discutido nos autos do TC n. 026.848/2006-1, Acórdão n. 2.891/2008 ¿ Plenário, no qual ficou assente que o controle exercido pelo TCU não alcança o juízo político formulado pelo Ministro da Justiça, conforme verificamos no excerto a seguir reproduzido, extraído da Declaração de Voto do Excelentíssimo Senhor Ministro Benjamin Zymler:

"O cunho político da decisão do Ministro da Justiça reside na declaração da existência ou de ato de exceção. O que daí advém é a reparação do dano causado ao perseguido político.

Tentar restringir a aplicação do art. 8º do ADCT por meio da submissão do juízo político formulado pelo Ministro da Justiça ao controle da "legalidade" a ser exercido pelo TCU viola o objetivo da norma e cria procedimento não previsto em lei. Nessa hipótese, estar-se-ia substituindo o juízo político pelo juízo de legalidade do ato administrativo. O controle externo é visceralmente um controle administrativo de cunho financeiro, orçamentário, patrimonial e operacional. Não se extrai do texto constitucional qualquer possibilidade de o TCU adentrar terreno da discricionariedade política dos atos de governo.

A atuação desta Corte deve cingir-se à verificação dos procedimentos. É dizer, verificar a existência de Processo de anistia regularmente constituído, a obediência aos trâmites legais, dentre outros.

Dessarte, acolho a preliminar de incompetência do Tribunal para revisar o mérito das concessões de anistia". [grifo no original]

Logo, é pacífico, o TCU é incompetente para revisar o mérito das concessões de anistia, cuja natureza é eminentemente política, mas não o é para verificar a conformidade dos procedimentos com a legislação aplicável à espécie, bem como para avaliar a base que fundamentou os cálculos, que podem ser comparados àqueles relativos a pensões ou aposentadorias.

VIII

No tocante ao andamento da investigação do Tribunal a partir de denúncia anônima, foram autuados nesta Secretaria dois processos de Solicitação, TC ns. 021.444/2009-2 e 021.443/2009-5, ambos apensados a estes autos, que elucidam a questão.

Em síntese, foi esclarecido naqueles autos que o Tribunal, ao receber um documento, autua processo independentemente do preenchimento dos requisitos de admissibilidade, nos termos do art. 123 da Resolução TCU n. 191/2006.

Recepcionado o documento, e mesmo que não cumpridos tais requisitos, esta Casa, diante da evidência de irregularidades, não deve omitir-se. Deve apurar os fatos no exercício de suas competências constitucionais, mediante processo de Representação, com amparo no art. 1º, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, que autoriza que o Tribunal proceda, por iniciativa própria, à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades dos poderes da União e das entidades da Administração Indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal.

IX

Em relação ao prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, o Tribunal, em diversas ocasiões, já se manifestou no sentido de que as decisões adotadas pelo TCU no exercício da sua função de controle externo não configuram autotutela administrativa e não se sujeitam, portanto, ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999.

É a própria Lei n. 9.784/1999, inclusive, que nos dá uma primeira orientação sobre a interpretação do citado artigo quando, no art. 53, estabelece que "a Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos". A partir daí, dispõe que:

"Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

(…)"

Vemos, portanto, que o art. 54 da Lei n. 9.784/1999 cria restrições à revisão do ato pela Administração que o praticou, mas não pelos órgãos de controle externo, como é o caso do Tribunal de Contas da União.

No mesmo passo, o Tribunal, ao fiscalizar a atividade administrativa, em geral determina a execução de um ato posterior da Administração para a correção do vício ou irregularidade detectada. Todavia, o agente público, ao implementar a decisão do Tribunal, está tendo a sua conduta vinculada a esse agir por força de determinação do órgão de Controle Externo, e não proceder, por iniciativa própria, à revisão do ato que praticou.

Nesses dois casos, portanto, o art. 54 da Lei n. 9.784/1999 é inaplicável, pois as decisões do Tribunal de Contas, no exercício da função de controle externo, não têm natureza administrativa. Discussão mais detalhada sobre o tema pode ser obtida no processo TC 013.829/2000-0 (Decisão n. 1.020/2000-P), no qual o Tribunal Pleno decidiu:

"8.2 – responder à interessada que a Lei n. 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não tem aplicação obrigatória sobre os processos da competência deste Tribunal de Contas, definida pelo artigo 71 da Constituição Federal, de maneira que, em consequência, não cabe arguir a inobservância do artigo 54 da mencionada lei em apreciações de atos de concessão de aposentadorias, reformas e pensões (artigo 71, inciso III, da Constituição Federal);"

O voto condutor do Acórdão n. 659/2008-Plenário, TC 005.305/2004-9, também discute a questão:

"9. Enfim, as coisas começam a tornar-se harmônicas, ao se perceber que o dispositivo questionado da Lei n. 9.784/1999, conquanto de reconhecida valia, do ponto de vista formal nada mais é do que um freio ao pleno exercício da autotutela administrativa, a qual, evidentemente, só está a alcance de quem expediu o ato inquinado, ou seja, a Administração. Basta, por similaridade, ver quem são os destinatários da Súmula n. 473 do STF. De outra parte, este Tribunal, quando afirma a ilegalidade de um ato, em estrito cumprimento de suas atribuições constitucionais, não está praticando autotutela, porque aí inexiste desempenho de função administrativa, mas sim controle da atividade alheia.

10. E trata-se de um controle externo, no sentido de que está localizado fora da Administração, ou, como se queira, da função administrativa, bem como é exterior o controle a cargo do Judiciário. Ambos são olhos vigiando, a seu modo, a atividade administrativa, agindo sobretudo quando falha a autotutela."

X

Quanto à devolução de valores já recebidos pelo anistiado, inclusive os retroativos, embora não estejamos tratando de aposentadoria, reforma ou pensão, dada a similiaridade da situação, o Enunciado n. 106 da Súmula de Jurisprudência desta Corte pode ser aplicado no presente caso. Tal enunciado prescreve que:

"O julgamento, pela ilegalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão, não implica por si só a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas de boa-fé, até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente."

A Decisão n. 211/2000-2ª Câmara, por exemplo, embora tenha recusado o registro do ato de concessão da aposentadoria nele examinado, por reputá-lo ilegal, dispensou a reposição das quantias recebidas de boa-fé, nos termos do citado enunciado.

XI

No Ofício de Diligência n. 284/2009-TCU/Secex-8, de 26/06/2009 (fl. 19), o Tribunal questionou a Comissão de Anistia por não ter levado em conta os ganhos econômicos do requerente quando do desenvolvimento de suas atividades profissionais em sua vida civil como publicitário e advogado desde o ano de 1980.

Em resposta, a Comissão argumentou que a Lei n. 10.559/2002 não fixou critérios distintos para a reparação de danos morais e materiais, e sim criou dois critérios especiais, fixando valores que contemplam ambas as reparações, e, portanto, não seria possível identificar qual o montante pago a título de cada uma das reparações. Concluiu, assim, que não há como o aplicador da lei efetivar a dedução, no que concerne aos danos materiais, dos valores percebidos pelo anistiado em razão de atividades econômicas exercidas durante o período em relação ao qual peticiona.

No que diz respeito a este tópico, o Acórdão n. 2.541/2007-Plenário, TC n. 026.850/2006-0, trouxe a seguinte determinação:

"9.4.2. o posicionamento que vier a ser adotado pelo Tribunal, no âmbito do TC n. 011.627/2006-4, em relação ao achado de auditoria de número 2.7, atinente à "consideração da situação econômica atual do requerente, quando da definição do valor da prestação mensal", deverá ser aplicado a todos os requerimentos apresentados à Comissão de Anistia/MJ, incluindo aqueles que eventualmente já hajam sido objeto de alguma apreciação pela Comissão ou por esta Corte;"

Logo, não cabe tratar o assunto isoladamente neste processo, sendo prudente aguardar a decisão que será prolatada no TC n. 011.627/2006-4, ainda não julgado, a qual será aplicável a todos os casos da espécie."

15. Com base nesses elementos, a então Gerente de Divisão propôs, com a anuência do Secretário de Controle Externo (fls. 135/137) que o Tribunal adote o seguinte encaminhamento:

15.1. com fundamento no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, conhecer da presente Representação para, no mérito, considerá-la procedente;

15.2. nos termos do inciso IX do art. 71 da Constituição Federal, c/c o art. 45 da Lei n. 8.443/1992, determinar ao Ministério da Justiça que:

15.2.1. com vistas ao fiel cumprimento da Lei n. 10.559/2002, instaure e conclua, no prazo de até 60 (sessenta) dias, procedimento de revisão do processo de anistia do Senhor Paulo Roberto Manes (Requerimento de Anistia n. 2002.01.06164), de forma a conferir-lhe a graduação máxima de suboficial da Aeronáutica;

15.2.2. encaminhe ao Tribunal de Contas da União, ao término do prazo acima estipulado, informações sobre o cumprimento do subitem anterior;

15.3. alertar o Ministério da Justiça de que o Tribunal constatou o descumprimento do art. 12, § 3º, da Lei n. 10.559/2002, que enumera os instrumentos que deverão ser utilizados com o objetivo de instruir os processos e requerimentos de anistia, como realizar diligências, requerer informações e documentos e ouvir testemunhas;

15.4. encaminhar ao Ministério da Justiça cópia do Acórdão, bem como do relatório e proposta de deliberação que o fundamentarem, com vistas a subsidiar o processo de revisão de que trata o subitem 17.2.1.

16. Diante da relevância da matéria, solicitei a oitiva do Ministério Público junto ao TCU (fls. 138), o qual, em parecer da lavra do Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, manifestou-se integralmente de acordo com a proposta elaborada pelo escalão dirigente da 8ª Secex, nos termos seguintes (fls. 139/140):

"De início, devemos dizer que, apesar de o processo ter sido originado de denúncia anônima, os autos podem ser conhecidos como representação da 8ª Secex, à luz do que dispõe o inciso VI do artigo 237 do Regimento Interno/TCU. Convém adicionar que este Tribunal possui competência estabelecida em lei de proceder, por iniciativa própria, à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades dos poderes da União (artigo 1º, inciso II, da Lei 8.443/1992). Assim, cai por terra a pretensão do interessado de ver o processo arquivado por falta de preenchimento de requisitos necessários ao seu regular andamento.

Quanto ao mérito, não obstante a presença de duas propostas diametralmente divergentes no âmbito da 8ª Secex, comungamos com o posicionamento defendido pela gerente de divisão (f. 135/6), que contou com o aval do titular da unidade técnica (f. 137).

De um lado, vale repisar que não se discute nos autos o reconhecimento da condição de anistiado do Sr. Paulo Roberto Manes, aspecto de natureza eminentemente política e que, por isso, foge do escopo de fiscalização do controle externo. De outro lado, em virtude de representação de nossa lavra, o TCU, por intermédio do recente Acórdão 1.967/2010 – Plenário, firmou entendimento no sentido de que as concessões de reparações econômicas concedidas com recursos do Tesouro Nacional a anistiados políticos efetuadas mediante prestações mensais, contínuas e permanentes com base no art. 1º, inciso II, da Lei 10.559/2002, como é o caso da que ora se examina, estão sujeitas à apreciação para fins de registro, nos termos do art. 71, inciso III, da Constituição Federal. Portanto, não há óbices ao julgamento de mérito do presente processo.

O cerne da discussão prende-se aos atos da Comissão de Anistia do Ministério da Justiça que permitiram que o Sr. Paulo Roberto Manes recebesse valores incompatíveis com a legislação aplicável à espécie. Com efeito, o art. 6º da Lei 10.559/2002 estabelece, in verbis, que:

"O valor da prestação mensal, permanente e continuada, será igual ao da remuneração que o anistiado político receberia se na ativa estivesse, considerada a graduação a que teria direito, obedecidos os prazos para promoção previstos nas leis e regulamentos vigentes, e asseguradas as promoções ao oficialato, independentemente de requisitos e condições, respeitadas as características e peculiaridades dos regimes jurídicos dos servidores públicos civis e dos militares, e, se necessário, considerando-se os seus paradigmas."[grifos nossos]

Tendo em mente as prerrogativas da lei e a par do meticuloso retrospecto das normas que regeram ou regem o corpo de pessoal da Aeronáutica desde quando o Sr. Paulo Roberto Manes foi forçado a deixar a ativa das forças armadas até os dias atuais (f. 126/32), fica claro, conforme anuncia a gerente de divisão, que a única possibilidade de um taifeiro ascender ao posto de capitão seria com a edição de eventual ato do Ministro ou Comandante da Aeronáutica que incluísse a especialidade de taifeiro entre aquelas que poderiam ter acesso ao Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica – QOEA. Entretanto, na oitiva do anistiado (f. 72/87), ele nada falou a respeito. Além disso, em reunião promovida pela 8ª Secex com militares da área de Recursos Humanos do Comando da Aeronáutica, a unidade técnica confirmou que, desde a criação do QOEA, em nenhum momento, houve especialidade no quadro correlata às especialidades típicas dos taifeiros (sapateiro, motorista, cozinheiro, alfaiate). Confirmou, também, que essas especialidades nunca foram incluídas entre aquelas que poderiam concorrer ao processo seletivo para acesso ao QOEA (f. 131).

Outra circunstância que merece destaque e reforça a tese de concessão irregular, é a inobservância à parte final do caput do art. 6º da Lei 10.559/2002. Por sua conta e risco a Comissão de Anistia resolveu tomar a decisão de elevar a patente do Sr. Paulo Roberto Manes com base apenas em documentos apresentados pelo interessado, quando poderia, com base no art. 12, § 3º, da mesma lei, ter feito diligência semelhante a que fez a unidade técnica ao setor de recursos humanos da Aeronáutica para conhecer os paradigmas aplicáveis ao caso submetido à apreciação daquele colegiado. Se assim agisse, saberia que, até então, nenhum militar do quadro de taifeiros havia alcançado o posto de capitão, conforme asseverou o Comandante da Aeronáutica na resposta à diligência do Tribunal (f. 47). Corroborando tal informação, os taifeiros contemporâneos ao Sr. Paulo Roberto Manes alcançaram, no máximo, a graduação de suboficial (f. 4, anexo 2), como já era previsível, diante da legislação analisada na instrução processual.

Do exposto, manifestamo-nos integralmente de acordo com a proposta elaborada pelo escalão dirigente da 8ª Secex nos despachos às folhas 125/37."

17. Encontram-se apensados a este processo o TC 021.443/2009-5 e o TC 021.444/2009-2, nos quais são interessados os Deputados Federais Luiz Couto, Presidente da Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados, e Arnaldo Faria de Sá, Relator da Comissão Especial da Câmara dos Deputados destinada a acompanhar a aplicação da Lei de Anistia, que solicitam informações acerca dos requisitos de admissibilidade de denúncia.

É o relatório

Voto do Ministro Relator

PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

Trata-se de Representação formulada pela 8ª Secretaria de Controle Externo, nos termos do art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, oriunda de denúncia ao Tribunal sobre possível irregularidade na concessão de anistia ao Sr. Paulo Roberto Manes, consistente no enquadramento indevido do interessado na patente de capitão da Aeronáutica e na concessão de prestação mensal em valor correspondente aos proventos de major, apesar de o beneficiado ter exercido a graduação de taifeiro quando ocorreu o fato gerador da sua anistia.

I

Cabimento da Representação

2. Preliminarmente, cumpre destacar que a documentação que motivou a instauração deste processo (fls. 1/3) não contém identificação nem assinatura do autor. Esse fato motivou a arguição, pelo Anistiado, de não-cabimento de denúncia anônima, a teor do disposto no art. 235, parágrafo único, do RI/TCU. Provocou, também, solicitações de informações por parte dos Deputados Federais Luiz Couto e Arnaldo Faria de Sá, tratadas no TC 021.443/2009-5 e no TC 021.444/2009-2, apensados a estes autos.

3. O anonimato da denúncia efetivamente impede o conhecimento de feito dessa natureza. Entretanto, cabe considerar que o Tribunal de Contas da União tem competência para exercer a fiscalização de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades dos poderes da União, conforme prevê o art. 70, inciso IV, da Constituição Federal, bem assim para assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, a teor do inciso IX do mencionado artigo. Tais preceitos permitem que o Tribunal impulsione, de ofício, a atividade de controle.

4. Disciplinando esses preceitos na esfera infraconstitucional, o art. 1º da Lei n. 8.443/1992 – Lei Orgânica do TCU – afirma expressamente que compete ao Tribunal proceder, por iniciativa própria, à fiscalização contábil financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades dos poderes da União. Para dar concretude à competência do órgão, o art. 86 do mencionado diploma atribui ao servidor que exerce funções específicas de controle externo a obrigação de representar à chefia imediata em casos de falhas e ou irregularidades, podendo as unidades técnicas submeter o tema ao conhecimento do Tribunal, nos termos do art. 237, inciso VI, do seu Regimento Interno.

5. No caso concreto, a verossimilhança das ocorrências descritas na peça inicial fez com que o servidor responsável pela análise do caso, no desempenho do seu dever funcional, propusesse diligências e a oitiva dos interessados e responsáveis, com vistas ao esclarecimento dos fatos. Os indícios de irregularidade persistiram diante das justificativas, documentos e legislação coletados, autorizando a unidade técnica a propor Representação, com base na autorização contida no Regimento Interno do TCU.

6. Logo, a matéria discutida nestes autos merece ser conhecida sob a forma de Representação, de acordo com o referido permissivo do RI/TCU.

II

Competência do TCU

7. Quanto à preliminar de incompetência do TCU para apreciar concessões de anistia e os benefícios dela decorrentes, suscitada pelo Anistiado, vale dizer que este Tribunal já debateu sobre a matéria no bojo do TC 026.848/2006-1 e do TC 017.239/2008-7.

8. No primeiro processo, assentou-se que a competência administrativa para declaração da condição de anistiado político assiste exclusivamente ao Ministro de Estado da Justiça, com o apoio da Comissão de Anistia, criada no âmbito do Ministério da Justiça, a teor dos arts. 10 e 12 da Lei n. 10.559/2002. Por conseguinte, é vedado ao Tribunal adentrar o mérito do ato da declaração de anistia a fim de questionar se foram praticados atos de perseguição e a própria condição de anistiado político, conforme entendimento esposado no Acórdão n. 2.891/2008 – Plenário (TC 026.848/2006-1).

9. O segundo processo enfatizou que o valor das reparações econômicas previstas no art. 1º, inciso II, da Lei n. 10.559/2002 é plenamente vinculado aos parâmetros fixados nos arts. 4º e 6º do mesmo diploma. Tanto a situação funcional da categoria a que pertencia o servidor detentor de vínculo com a administração pública, quanto a situação mais frequente entre os pares e contemporâneos do anistiado que antes era trabalhador da iniciativa privada devem estar demonstrados na concessão. A mera existência formal do processo autuado no Ministério da Justiça não garante, por si só, o respeito à legislação, cabendo averiguar se o valor dos benefícios é materialmente compatível com o balizamento estabelecido por lei. Como não existe terreno para a discricionariedade dos agentes públicos no tocante à determinação do valor do benefício, deve-se comprovar os elementos que embasaram o deferimento. Assim, por intermédio do Acórdão n. 1.967/2010 – Plenário (TC 017.239/2008-7), concluiu que as reparações econômicas concedidas com recursos do Tesouro Nacional a anistiados políticos com base no art. 1º, inciso II, da Lei n. 10.559/2002, estão sujeitas ao exame de legalidade pelo controle externo.

10. Portanto, conforme entendimento firmado nessa última deliberação, não prospera a preliminar de incompetência do TCU em razão da matéria, pois não se discute a condição de anistiado do Sr. Paulo Roberto Manes, mas sim o valor da prestação mensal que lhe foi concedida.

III

Não-incidência de prazo decadencial

11. Também não procede a preliminar de decadência quinquenal de revisão de benefício cujo pagamento remonta a 16/12/2003, invocada pelo Anistiado com base no art. 54 da Lei n. 9.784/1999, porque tal norma tem como destinatário a Administração que praticou o ato, no exercício do poder de autotutela.

12. Quanto à atividade de controle externo, vale mencionar o entendimento do TCU, firmado em consonância com orientação do Supremo Tribunal Federal, de que são imprescritíveis as ações destinadas a apurar dano ao erário. A propósito desse tema, tive oportunidade de consignar no Voto condutor do Acórdão n. 1.686 – Plenário (TC 006.268/2005-6):

"8. A discussão em torno da imprescritibilidade, ou não, das ações de ressarcimento ao erário há muito vem sendo enfrentada por esta Corte de Contas. Cumpre rememorar que, antes da entrada em vigor do novo Código Civil Brasileiro, Lei n. 10.406/2002, o entendimento, no Tribunal, era de que, ou as ações de ressarcimento seriam imprescritíveis (v.g. Acórdãos ns. 124/1994 e 45/2001, ambos do Plenário), ou a estas se aplicaria a prescrição vintenária (a exemplo dos Acórdãos ns. 640/2001 – 1ª Câmara, 08/1997, 11/1998, ambos da 2ª Câmara, 71/2000 e 17/2001, ambos do Plenário).

9. Entretanto, o diploma trouxe algumas alterações, com a redução do prazo de prescrição de vinte para dez anos, segundo o que dispõe o seu art. 205, verbis: "A prescrição ocorre em 10 (dez) anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor."

10. Quanto aos prazos já em andamento, a norma em questão assim estabeleceu:

"Art. 2.028. Serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada."

11. Assim, com o advento do novo Código Civil, a jurisprudência do TCU passou a variar entre as teses da imprescritibilidade e da aplicação do prazo decenal (v.g. Acórdãos ns. 864/2003 – 2ª Câmara, 2.508/2003 e 475/2005, ambos da 1ª Câmara), valendo-se, para as situações anteriores à vigência da nova lei, da regra de transição prevista no art. 2.028 do aludido diploma legal (Acórdãos ns. 1.727/2003 – 1ª Câmara, 1.856/2007 – 2ª Câmara, 2.100/2006 e 504/2007, ambos do Plenário).

12. No entanto, esse entendimento com frequência ensejou debates, sobretudo antes da apreciação, pelo Supremo Tribunal Federal, do Mandado de Segurança n. 26.210-9/DF, em 04/09/2008, quando a Corte Constitucional deu, à parte final do § 5º do art. 37 da Carta Magna, a interpretação de que as ações de ressarcimento são imprescritíveis.

13. Por ocasião do julgamento de Recurso de Reconsideração contra o Acórdão n. 266/2003 – 2ª Câmara, prolatado no bojo do TC 005.378/2000-2, foi suscitado incidente de uniformização de jurisprudência. O processo havia sido levado a julgamento na sessão da 2ª Câmara de 27/01/2005, oportunidade em que apresentei Voto divergente daquele inicialmente oferecido pelo eminente Relator, Ministro Benjamin Zymler, e registrei meu entendimento acerca da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário.

14. Em razão da discordância suscitada, a 2ª Câmara decidiu retirar o processo de pauta e instaurar, preliminarmente à análise de mérito do Recurso de Reconsideração, incidente de uniformização de jurisprudência, que foi julgado na Sessão Plenária de 26/11/2008. Nessa ocasião, o Ministro Benjamin Zymler destacou, em seu Voto, que:

"A temática aqui analisada trata exclusivamente de interpretação de dispositivo constitucional. Considerando que o STF, intérprete maior e guarda da Constituição, já se manifestou no sentido de que a parte final do § 5º do art. 37 da Carta Política determina a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, não me parece razoável adotar posição diversa na esfera administrativa."

15. O Tribunal apreciou os autos mediante o Acórdão n. 2.709/2008, decidindo "deixar assente no âmbito desta Corte que o art. 37 da Constituição Federal conduz ao entendimento de que as ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de danos ao erário são imprescritíveis, ressalvando a possibilidade de dispensa de instauração de tomada de contas especial prevista no §4º do art. 5º da IN TCU n. 56/2007"."

13. Uma vez que esta Representação visa a discutir o valor do benefício aparentemente excessivo, estamos diante de um possível dano ao erário, matéria que é imprescritível, na linha dos entendimentos acima apresentados.

IV

Indícios de falha na concessão do benefício mensal ao anistiado

14. Ultrapassadas as questões preliminares, cumpre consignar que, para instruir os autos, foi realizada diligência junto à Comissão de Anistia e ao Comando da Aeronáutica (fls. 2, 19 e 20), com vistas a identificar os parâmetros que embasaram a concessão, ao interessado, do benefício mensal de natureza continuada.

15. Posteriormente, efetuou-se oitiva da referida Comissão e do Interessado (fls. 66/68), a fim de que se manifestassem acerca dos seguintes indícios de irregularidade:

15.1. ausência de demonstração da viabilidade jurídica de ingresso do interessado no Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (QOEA) e, consequentemente, do acesso ao posto de capitão, considerando que:

15.1.1. o art. 1º da Lei n. 3.953/1961 apenas assegurava aos taifeiros o acesso à graduação de suboficial;

15.1.2. o art. 2º do Decreto n. 86.686/1981 não contemplava a especialidade de taifeiro dentre aquelas que constituíam o QOEA;

15.1.3. não foi trazido aos autos ato do então Ministro da Aeronáutica que teria incluído a especialidade de taifeiro dentre aquelas que poderiam ascender ao QOEA, conforme exigência do art. 1º, parágrafo único, do regulamento aprovado pelo Decreto n. 565/1992;

15.2. ausência de utilização dos paradigmas previstos na Lei n. 10.559/2002 para constatar a situação funcional de maior frequência de taifeiros contemporâneos ao Sr. Paulo Roberto Manes, para fins de projeção das promoções que lhe seriam atribuídas, tendo sido utilizados, apenas, os interstícios mínimos previstos nos normativos;

15.3. não-realização de diligências a outros órgãos públicos, particularmente ao Comando da Aeronáutica, ainda no que se refere a questão dos interstícios, considerando, em especial, que o próprio relator da comissão de anistia afirmou, no item 16 do seu voto, que utilizou os interstícios mínimos porque "nas pesquisas que desenvolveu na Comissão não se achava o interstício médio ou o interstício máximo a partir do qual a administração estaria compelida a fazer a promoção", ressaltando-se que a partir de julho/1971 já existia um interstício máximo definido no art. 22, § 5º, do Decreto n. 68.951/1971.

V

Posicionamento da 8ª Secex e do Ministério Público

16. Ao examinar a manifestação do Sr. Paulo Roberto Manes (fls. 72/87 e 88/92) e o parecer da Comissão de Anistia (fls. 36/43), aprovado pelo Ministério da Justiça (fl. 103), a Gerente de Divisão e o Secretário da 8ª Secex (fls. 125/137), com a anuência do Ministério Público junto ao TCU (fls. 139/140), concluíram pela falta de fundamento legal para o enquadramento do interessado no posto de major, razão pela qual é indevida a despesa mensal que vem sendo realizada às custas do erário federal.

17. Constataram, também, falha no procedimento da Comissão de Anistia, que deliberou sobre o pedido do interessado exclusivamente com base nas informações por ele prestadas, sem adotar providências que lhe teriam permitido identificar, junto ao Comando da Aeronáutica, o enquadramento cabível.

18. Desde logo, manifesto minha concordância com esse entendimento, incorporando às razões de decidir os fundamentos transcritos no Relatório precedente. Não obstante, para a devida compreensão do tema em julgamento, considero necessário determinar o enquadramento a que o anistiado faria jus se na ativa estivesse, com base nas normas que tratam da promoção do pessoal da aeronáutica, o que passo a fazer.

VI

Graduação que o anistiado poderia ter atingido na ativa

19. De acordo com o art. 6º da Lei n. 10.559/2002, transcrito no relatório precedente, a concessão de prestação mensal aos anistiados deve observar o embasamento jurídico aplicável aos servidores ativos.

20. O Sr. Paulo Roberto Manes iniciou a sua carreira militar em 02/01/1967 e foi excluído dos quadros da Aeronáutica em 10/09/1968, em decorrência da Lei de Segurança Nacional (Decreto-lei n. 314/1967), ocasião em que ocupava a graduação de taifeiro-de-segunda-classe (T2). O seu pedido de reintegração aos quadros da Força Aérea Brasileira, na reserva remunerada, é de 19/01/2002.

21. Desde o ingresso do interessado nas forças armadas até o seu pedido de reintegração ao quadro, identifico que o seu enquadramento funcional seria afetado, de maneira relevante, pelos seguintes regulamentos de pessoal:

Decreto n. 8.401, de 16/12/1941 (fls. 55/66, anexo 2), que aprovou o regulamento para o Corpo de Pessoal Subalterno da Aeronáutica (RCPSAer);

Decreto n. 28.553/1950, de 28/08/1950 (fls. 67/68, anexo 2), que alterou o RCPSAer;

Decreto n. 363, de 15/12/1961 (fl. 72, anexo), que modificou o RCPSAer;

Decreto n. 68.951, de 19/07/1971 (fls. 74/87 do anexo 2), que aprovou o regulamento para o Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (RCPGAer);

Decreto n. 89.394, de 21/02/1984 (fls. 95/111, anexo 2), que aprovou o
RCPGAer;

Decreto n. 92.577, de 24/04/1986 (fls. 113/128, anexo 2), que aprovou o RCPGAer;

Decreto n. 880/1993, de 23/07/1993 (fls. 129/136, anexo 2), que aprovou o RCPGAer;

Decreto n. 3.690, de 19/12/2000 (fl. 151/159 do anexo 2), que aprovou o RCPGAer.

22. No momento de seu ingresso nas forças armadas, o interessado pertenceu ao Corpo de Pessoal Subalterno da Aeronáutica (CPSAer), aprovado pelo Decreto n. 8.401/1941 e modificado pelo Decreto n. 28.553/1950, assim organizado:

Corpo de Pessoal Subalterno da Aeronáutica (CPSAer)

I – Quadro de Pessoal Combatente

A – Ramo da Aeronáutica

Quadro de Mecânicos de Avião (QAV)

Quadro de Mecânicos de Rádio (QRT)

Quadro de Mecânicos de Armamento (QAR)

Quadro de Fotógrafos (QFT)

Quadro de Artífices (QAT)

Quadro de Manobra (QMR)

B – Ramo da Infantaria de Guarda

Quadro de Infantaria de Guarda (QIG)

II – Quadro de Pessoal dos Serviços

A- Ramo de Serviços

Quadro de Enfermeiros (QEF)

B – Ramo de Taifa

a) Quadro de Taifeiros (QTA)

23. A Lei n. 3.953, de 02/09/1961, assegurou aos taifeiros da Aeronáutica o acesso até a graduação de Suboficial, isentando-os da necessidade do curso de especialização, nos termos seguintes:

"Art. 1º Fica assegurado aos taifeiros da Marinha e da Aeronáutica o acesso até a graduação de suboficial, com vencimentos e vantagens relativas à referida graduação.

§ 1º A seleção, habilitação, aperfeiçoamento e acesso serão efetuados de acordo com a regulamentação existente para os demais quadros, respeitadas as condições inerentes à especialidade.

§ 2º Os atuais taifeiros da Aeronáutica estão isentos do curso de especialização, ficando obrigados, todavia, ao preenchimento dos demais requisitos previstos no parágrafo anterior."

Art. 2º O Poder Executivo, por intermédio dos Ministérios da Marinha e da Aeronáutica, regulamentará, dentro do prazo de 90 (noventa dias), a presente lei."

24. Coube ao Decreto n. 363, de 15/12/1961 (fl. 72, anexo 2), fixar os graus da hierarquia militar para o Quadro de Taifeiros do CPSAer:

Taifeiro de 2ª Classe (T2)

Taifeiro de 1ª Classe (T1)

Taifeiro Mór (TM)

Terceiro Sargento – Supervisor de Taifa (3S-STA);

Segundo Sargento – Supervisor de Taifa (2S-STA);

Primeiro Sargento – Supervisor de Taifa (1S-STA);

Suboficial Supervisor de Taifa – (SO-STA).

25. Embora a permanência em serviço do Pessoal Graduado da Aeronáutica fosse temporário, de acordo com os prazos fixados na Lei do Serviço Militar, a sua permanência na Força era viável mediante engajamentos e reengajamentos (ver Decretos ns. 8.401/1941, art. 14, 68.951/1971, arts. 14 e 15, 87.119/1982, art. 15), podendo chegar à aquisição de estabilidade, como previsto pelo Decreto n. 87.791/1982. Assim, era factível que, ao longo do tempo, o interessado ingressasse na reserva remunerada.

26. Com o advento do Decreto n. 68.951, de 19/07/1971 (fls. 74/87 do anexo 2), o Corpo de Pessoal Subalterno da Aeronáutica (CPSAer) passou a ser denominado Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer), mantendo-se a mesma organização de quadros e graduações. Desse modo, o pessoal habilitado para "os serviços de alfaiataria, barbearia, cozinha, lavanderia, padaria, sapataria e, em particular, os serviços de copa e manutenção das instalações privativas dos Oficiais (taifeiros)" continuou a pertencer ao Quadro de Pessoal dos Serviços, Ramo de Taifa, Quadro de Taifeiros (QTA), com possibilidade de progressão da graduação de Taifeiro de Segunda-Classe até Suboficial Supervisor de Taifa.

27. Tanto na vigência do Decreto n. 8.401/1941 como na do Decreto n. 68.951/1971, o acesso a graduação superior ficava condicionado a diversos requisitos, especialmente ao interstício mínimo de permanência obrigatória na graduação anterior e às datas específicas para promoção. Todavia, no que tange aos benefícios previstos pela Lei n. 10.559/2002, não cabe computar condições e critérios para promoção cujo atendimento seria inviável para quem não permaneceu na ativa, força do seu art. 6º, § 3º.

28. Assim, para fins de enquadramento do anistiado, fica excluído o exame de requisitos tais como aptidão física, aptidão profissional, espírito militar, bom comportamento, posicionamento em faixa de cogitação, existência de vagas na graduação superior, princípios de antiguidade, merecimento, escolha e bravura, fixadas pelos arts. 23 e 27 do Decreto n. 68.951/1971. Também não se lhe aplicam as exigências de conclusão de curso, estipuladas no art. 20, § 1º, alínea c e § 5º, do Decreto n. 68.951/1971 e no Decreto n. 80.096, de 04/08/1977 (fl. 88, anexo 2), tanto porque o art. 1º, § 2º, da Lei n. 3.953/1961 acima transcrito isentou os taifeiros desse requisito, tanto porque tratar-se-ia de condição incompatível com a exclusão do interessado das forças armadas.

29. Com base nessas premissas, utilizando-se como requisito exclusivamente o interstício mínimo e as datas fixadas para promoção, estipulados em regulamento, é possível concluir que, se tivesse permanecido em atividade, o Sr. Paulo Roberto Manes poderia ter chegado à graduação de Suboficial Supervisor de Taifa em 30/10/1977, conforme progressão abaixo demonstrada:

Graduação Início do exercício Interstício Fim do Interstício Promoção

Prazo Fundamento

Legal Data Fundamento Legal

Taifeiro-de-Segunda-Classe 02/01/1967 1 ano Dec. 8.401/1941, art. 21 1º/01/1968 03/05/1968 Dec. 8.401/1941, art. 17, § 2º

Taifeiro-de- Primeira-Classe 03/05/1968 2 anos Dec. 8.401/1941, art. 21 02/05/1970 03/05/1970 Dec. 8.401/1941, art. 17, § 2º

Taifeiro-Mór 03/05/1970 1 ano Dec. 68.951/1971, art. 24 02/05/1971 Conclusão de curso (não se aplica) Dec. 68.951/1971, art. 20, § 1º, c, e § 5º

Terceiro-Sargento 02/05/1971 2 anos Dec. 68.951/1971, art. 24 1º/05/1973 04/08/1973 Dec. 68.951/1971, art. 20, § 1º, b, e § 3º

Segundo-Sargento 04/08/1973 2 anos Dec. 68.951/1971, art. 24 03/08/1975 04/08/1975 Dec. 68.951/1971, art. 20, § 1º, b, e § 3º

Primeiro-Sargento 04/08/1975 2 anos Dec. 68.951/1971, art. 24 03/08/1977 30/10/1977 Dec. 68.951/1971, Art. 20, § 1º, a, e § 2º Suboficial Supervisor de Taifa 30/10/1977

30. Na graduação de Suboficial Supervisor de Taifa, em 30/10/1977 o Sr. Paulo Roberto Manes estaria inserido no Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer) aprovado pelo Decreto n. 68.951, de 19/07/1971, dentro do Quadro de Pessoal de Serviços, Ramo de Taifa, Quadro de Taifeiros (QTA), conforme estrutura e hierarquia apresentadas, respectivamente, nos itens 22 e 24 supra.

31. Com a edição do Regulamento aprovado pelo Decreto n. 89.394/1984 (fls. 95/111, anexo 2), o Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer) passou a ser organizado nos seguintes quadros e grupamentos (arts. 2º, 17 e 26):

Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS)

Grupamento Básico (BAS)

Grupamento Música (MUS)

Grupamento Supervisor de Taifa (STA)

Grupamento Voluntário Especial (VTE)

Quadro de Taifeiros (QTA)

Taifeiro-Mor

Taifeiro de 1ª Classe

Taifeiro de 2ª Classe (STA)

Quadro de Cabos (QCB)

Quadro de Soldados (QSD)

32. Na vigência desse normativo, embora houvesse quadro específico de taifeiros (QTA), os Suboficiais Supervisores de Taifa foram agrupados no Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS), conforme previsão expressa do art. 97 do mencionado normativo, in verbis:

"Art. 97. Os atuais Sargentos Músicos e Supervisores de Taifa compõem, respectivamente, o Grupamento de Música e o Grupamento de Supervisor de Taifa do QSS."

33. Tal situação foi mantida pelo Regulamento do Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica aprovado pelo Decreto n. 92.577/1986 (fls. 113/128, anexo 2), conforme se observa especialmente em seus arts. 2º, 18 e 32.

34. No Regulamento aprovado pelo Decreto n. 880/1993 (fls. 129/136, anexo 2), ocorreu outra mudança relevante, que foi a colocação em extinção do Quadro de Taifeiros (QTA). Dos artigos 2º, 9º, 39, 40 e 41 da norma em comento, extraem-se a seguinte estrutura e graduações:

Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer)

Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS), integrados por Suboficiais (SO), Primeiros-Sargentos (1S), Segundos-Sargentos (2S) e Terceiros Sargentos (3S);

Quadro de Cabos (QCB), integrado por cabos (CB);

Quadro de Soldados (QSD), integrado por Soldados-de-Primeira Classe (S1) e por Soldados-de-Segunda Classe (S2).

Quadro de Taifeiros (QTA) – em extinção

Grupamento de supervisores de taifa, integrado pelas graduações de Suboficiais (SO), Primeiros-Sargentos (1S), Segundos-Sargentos (2S) e Terceiros-Sargentos (3S)

Grupamento de taifeiros, integrado pelas graduações de Taifeiros-Mores (TM), Taifeiros de Primeira Classe (T1) e Taifeiros de Segunda Classe (T2).

35. Importa indagar se os Suboficiais Supervisores de Taifa que haviam sido enquadrados no Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS) pelos Decretos ns. 89.394/1984 e 92.577/1986, permaneceram no QSS sob a égide do Decreto n. 880/1993 ou se foram reenquadrados no Grupamento de Supervisores de Taifa do Quadro de Taifeiros (QTA), visto que este último regulamento previu a presença de Suboficiais (SO) tanto no QSS como no QTA.

36. A esse respeito, cumpre atentar que o art. 39 do Decreto n. 880/1993, que dispunha sobre o QTA, em extinção, foi regulamentado pela Portaria n. 779/1994 do Estado Maior da Aeronáutica (fl. 48, anexo 2), que baixou a Instrução Reguladora do Quadro de Taifeiros – IRQTA, nos termos seguintes:

"Art. 1º Conforme estabelecido no Regulamento do Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica aprovado pelo Decreto n. 880/1993, o Quadro de Taifeiros (QTA) está estrututurado em dois grupamentos, a saber:

Grupamento de Supervisores de Taifa; e

Grupamento de Taifeiros

§ 1º – O Grupamento de Supervisores de Taifa de que trato o inciso I deste artigo é o mesmo previsto no Decreto n. 92.577, de 24 de abril de 1986.

§ 2º – O Grupamento de Taifeiros de que trata o inciso II deste artigo é composto pelos militares que integravam o QTA, previsto no Decreto n. 92.577, de 24 de abril de 1985."

37. Ora, o Grupamento de Supervisores de Taifa (STA) previsto no Decreto n. 92.577/86 era aquele que integrara o Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS) Pelo § 1º do art. 1º do IRQTA, tal grupamento foi identificado com o Grupamento de Supervisores de Taifa do Quadro de Taifeiros (QTA) posto em extinção pelo Decreto n. 880/1993. Assim, não há dúvida de que o Grupamento de Supervisores de Taifa situado no QSS na vigência dos Decretos ns. 89.394/1984 e 92.577/1986 foi transposto para o Quadro de Taifeiros (QTA), por força do Decreto n. 880/1993.

38. Antes do pedido de anistia, o Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer) sofreu mais uma alteração, promovida pelo Decreto n. 3.690/2000 (fl. 151/159 do anexo 2), sendo o Quadro de Taifeiros (QTA) retirado do status "em extinção", passando a exibir a seguinte estrutura e graduações, nos termos dos arts. 2º e 9º:

Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer)

Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS), integrado por Suboficiais (SO), Primeiros-Sargentos (1S), Segundos-Sargentos (2S) e Terceiros-Sargentos (3S);

Quadro de Taifeiros (QTA), integrado pelas graduações de Suboficiais (SO), Primeiros-Sargentos (1S), Segundos-Sargentos (2S), Terceiros-Sargentos (3S), Taifeiros-Mor (TM), Taifeiros de Primeira Classe (T1) e Taifeiros de Segunda Classe (T2);

Quadro Especial de Sargentos (QESA), integrado por Terceiros-Sargentos,

Quadro de Cabos (QCB), integrado por cabos;

Quadro de Soldados (QSD), integrado por Soldados-de-Primeira-Classe (S1) e por Soldados-de-Segunda Classe.

39. Este último regulamento previu, em seus arts. 41 e 43, que os integrantes do Grupamento de Supervisores de Taifa do Quadro de Taifeiros posto em extinção pelo Decreto n. 880/1993 poderiam nele permanecer ou optar pela transposição para o Quadro de Taifeiros recém implantado, assegurando-se, em ambos os casos, todos os direitos garantidos pelo Regulamento aprovado pelo Decreto n. 880/1993.

40. Em resumo, tem-se que, a partir de 30/10/1977, data em que o Sr. Paulo Roberto Manes teria atingido a graduação de Suboficial Supervisor de Taifa, tal graduação esteve sucessivamente enquadrada:

no Quadro de Pessoal de Serviços, Ramo de Taifa, Quadro de Taifeiros (QTA) do Corpo de Pessoal Graduado da Aeronáutica (CPGAer), sob a égide do Decreto n. 68.951/1971;

no Grupamento de Supervisores de Taifa (STA) do Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS) do CPGAer aprovado pelos Decretos ns. 89.394/1984 e 92.577/1986;

no Grupamento de Supervisores de Taifa do Quadro de Taifeiros (QTA), em extinção, do CPGAer instituído pelo Decreto n. 880/1993;

a partir da edição do Decreto n. 3.690/2000, no Quadro de Taifeiros (QTA) do CPGAer por ele reinstituído, ou no Grupamento de Supervisores de Taifa do Quadro de Taifeiros (QTA) posto em extinção pelo Decreto n. 880/1993.

41. Significa dizer que, no momento em que foi deferido o benefício mensal ao anistiado, ele seria detentor da graduação de Suboficial e poderia estar situado: i) ou no Quadro de Taifeiros (QTA) posto em extinção pelo Decreto n. 880/1993 ou no Quadro de Taifeiros (QTA) revigorado pelo Decreto n. 3.690/2000.

42. Se na ativa estivesse, o seu posicionamento no Quadro de Suboficiais e Sargentos (QSS) teria ocorrido transitoriamente entre as datas de 21/02/1984 até 23/07/1993, período que vai do início da vigência do Decreto n. 89.394/1984 até a edição do Decreto n. 880/1993, pois o normativo por último mencionado, regulamentado pela Instrução Reguladora do Quadro de Taifeiros – IRQTA aprovada pela Portaria n. 779/1994 do Estado Maior da Aeronáutica, tratou de reincluir o grupamento de supervisores de taifa no QTA.

VII

Quadro em Extinção

43. Quanto à alegação de que o enquadramento na patente de Capitão decorreu da impossibilidade de regresso a quadro ou grupamento posto em extinção, é necessário frisar, primeiramente, que à época da concessão de benefício mensal, já sob a égide do Decreto n. 3.690/2000, não havia que se cogitar da extinção do QTA, pois ele já havia sido revigorado.

44. Ademais, a vedação invocada pela Comissão de Anistia, contida no parágrafo único do art. 11 do Regulamento aprovado pelo Decreto n. 880/1993, tinha por escopo o acesso à graduação inicial do quadro, conforme se extrai da literalidade dos seguintes dispositivos:

"CAPÍTULO III

Do Ingresso no Quadro

(…)

Art. 11. O ingresso em Quadro do CPGAer é feito após a conclusão do curso de formação ou mediante incorporação para o Serviço Militar Inicial, de acordo com os critérios estabelecidos para cada quadro.

Parágrafo único. É vedado o ingresso em Quadro, Grupamento, Subgrupamento ou Especialidade postos em extinção.

Art. 12. O Ingresso em Quadro do CPGAer é feito na graduação inicial do respectivo quadro, ressalvado o previsto no Estatuto dos Militares quanto ao comissionado."

45. Logicamente, o fato de o Grupamento de Supervisores de Taifa ter sido posto em extinção durante a vigência do Decreto n. 880/1993 não impediu a permanência dos militares que nele já estivessem posicionados, o que seria, comparativamente, a situação do Sr. Paulo Roberto Manes se na ativa estivesse.

46. Finalmente, vale frisar que a reintegração do interessado na reserva remunerada independe da existência de vagas e das proporções de graduação aplicáveis aos quadros da ativa, por ser uma imposição da Lei n. 10.559/2002:

"Art. 18. Caberá ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão efetuar, com referência às anistias concedidas a civis, mediante comunicação do Ministério da Justiça, no prazo de sessenta dias a contar dessa comunicação, o pagamento das reparações econômicas, desde que atendida a ressalva do § 4o do art. 12 desta Lei.

Parágrafo único. Tratando-se de anistias concedidas aos militares, as reintegrações e promoções, bem como as reparações econômicas, reconhecidas pela Comissão, serão efetuadas pelo Ministério da Defesa, no prazo de sessenta dias após a comunicação do Ministério da Justiça, à exceção dos casos especificados no art. 2o, inciso V, desta Lei."

VIII

Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica

47. Segundo afirmou o interessado, o Decreto n. 565, de 10/06/1992, teria permitido que os Suboficiais ingressassem no Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (QOEA) após o Estágio de Aperfeiçoamento de Oficiais (EAOf), sendo nomeados, sucessivamente e após o cumprimento dos interstícios, 2º Tenentes, 1º Tenentes e Capitães da Aeronáutica.

48. A bem da verdade, essa previsão é mais antiga. O art. 10 do Decreto n. 85.429/1980 já previa que o Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica, fixado pela Lei n. 6.837/1980, seria formado mediante seleção de Suboficiais, conforme esclarece a Gerente de Divisão da 8ª Secex.

49. Todavia, não menos certo é o fato de que o acesso ao QOEA, ao longo de todos os regulamentos aplicáveis a esse quadro, dependeria de disciplinamento estabelecido por Portaria do Ministro da Aeronáutica, ao qual caberia indicar, segundo o interesse do órgão, as especialidades desempenhadas por Suboficiais que permitiriam o acesso ao QOEA. A esse propósito, cumpre trazer à colação os seguintes dispositivos:

Regulamento aprovado pelo Decreto n. 85.429/1980:

"Art. 10. A partir do ano de 1983 os Oficiais do Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica serão formados mediante seleção entre Suboficiais e, à falta destes, dentre os Primeiros-Sargentos do Corpo do Pessoal Graduado da Aeronáutica.

(…)

Art. 13. (…)

§ 1º A seleção e o estágio de formação para o QOEA iniciar-se-ão a partir do 2º trimestre de 1983 e serão regulados por Portaria do Ministro da Aeronáutica."

Regulamento aprovado pelo Decreto n. 565/1992:

"Art. 1º O Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (QOEA) do Corpo de Oficiais da Ativa da Aeronáutica destina-se a atender às necessidades de oficiais técnicos, por especialidade, no Ministério da Aeronáutica.

Parágrafo Único. As especialidades do QOEA, assim como as do Quadro de Suboficiais e Sargentos que possibilitam acesso ao QOEA, serão estabelecidas em ato do Ministro da Aeronáutica".

50. Indubitavelmente, o anistiado faz jus à graduação de Suboficial. Todavia, nem ele nem a Comissão de Anistia lograram demonstrar que as especialidades inerentes ao Quadro de Taifeiros ou do Grupamento Supervisor de Taifa foram eleitas, pelo necessário ato do Ministro da Aeronáutica, para fins de acesso ao QOEA.

51. Do parecer da então Gerente de Divisão da 8ª Secex, integralmente transcrito no item 16 do Relatório, cumpre destacar que as especialidades do Grupo de Taifeiros não eram sequer compatíveis com as especialidades previstas nos diversos regulamentos do QOEA (aeronaves, armamento, comunicações, controle de tráfego aéreo, fotografia, guarda e segurança). Assim, se na ativa estivesse, não teria surgido para o interessado a possibilidade jurídica de ingressar no QOEA.

52. Para fim de acesso ao QOEA, é irrelevante que o interessado tivesse ou não efetuado o Estágio de Adaptação ao Oficialato (EAOf), pois essa condição é inaplicável aos anistiados. O que inviabilizou tal acesso é o fato de que as especialidades inerentes ao Quadro de Taifa e ao Grupamento Supervisor de Taifa, pelo que até agora se comprovou, jamais foram inseridas em ato normativo do entre aquelas as que ensejariam acesso do seu integrante no QOEA.

IX

Paradigmas e Legislação Posterior

53. As informações prestadas pelo Comando da Aeronáutica acerca dos praças ingressos na FAB em 1967 dão conta de que, dos 22 paradigmas do Sr. Paulo Roberto Manes, 14 alcançaram a graduação limite de suboficial, 1 de primeiro sargento e 7 de segundo-sargento.

54. Também releva salientar que o art. 1º, § 1º, da Lei n. 12.158, de 28 de dezembro de 2009, assegurou o acesso até a graduação superior do QTA aos militares da reserva remunerada, reformados ou no serviço ativo cujo ingresso no referido quadro tenha ocorrido até 31/12/1992, limitado à última graduação do QTA, que é a de Suboficial.

X

Conclusão

55. Conforme visto no tópico VI deste Voto, o enquadramento do Sr. Paulo Roberto Manes na reserva remunerada deveria ter sido estabelecido de acordo com as situações possíveis para os Suboficiais Supervisores de Taifa do Corpo de Pessoal Graduado da Aeronáutica, quais sejam, o enquadramento no Quadro de Taifeiros (QTA) posto em extinção pelo Decreto n. 880/1993 ou no Quadro de Taifeiros (QTA) revigorado pelo Decreto n. 3.690/2000.

56. Segundo consta do tópico VII supra, a alegada inviabilidade de posicionamento do interessado em quadro em extinção não existiu porque o QTA já estava revigorado na ocasião em que ele requereu o benefício mensal e também porque, mesmo no período em que tal quadro esteve em extinção, apenas o acesso inicial foi vedado, nunca tendo sido determinada a exclusão daqueles que já o integravam.

57. No tópico VIII, viu-se que o interessado, embora fosse Suboficial, se na ativa estivesse, não poderia ter tido acesso ao Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (QOEA), devido à ausência de Ato do Ministro da Aeronáutica disciplinador das especialidades passíveis de ascensão e porque as especialidades próprias do QOEA não correspondiam às especialidades típicas do pessoal de taifa.

58. Melhor sorte não socorre ao interessado se for considerada a situação dos paradigmas e/ou a legislação superveniente, mencionadas no tópico IX.

59. Diante do exposto, constata-se que a fundamentação adotada pela Comissão de Anistia ao propor a inclusão do Sr. Paulo Roberto Manes na patente de Capitão (anexo 1, fls. 219/229), sob o aspecto material, não encontra respaldo nas normas de pessoal que disciplinam os Quadros de Pessoal da Aeronáutica, ferindo, assim, os parâmetros para concessão de benefício mensal previsto no art. 6º da Lei n. 10.559/2002.

60. Consequentemente, com fundamento no disposto no art. 45, caput, da Lei n. 8.443/1992, impõe-se fixar prazo para que a autoridade competente reveja o mencionado ato de enquadramento, observando a graduação máxima de suboficial autorizada pelo art. 1º da Lei n. 3.953/1961, reproduzido pelo art. 1º, § 1º, da Lei n. 12.158/2009.

61. A competência para deliberar sobre os requerimentos fundados na referida Lei assiste ao Ministro de Estado da Justiça, nos termos do art. 10 daquele diploma, a quem coube editar a Portaria n. 1.159, de 05/05/2004. Logo, a determinação aludida pelo art. 45 da LO/TCU deve ser dirigida ao Titular da Pasta da Justiça.

XI

Atuação da Comissão de Anistia

62. Nos termos do art. 12 da Lei n. 10.559/2002, a Comissão de Anistia tem a competência de assessorar o Ministro de Estado da Justiça no exame dos requerimentos de benefícios formulados pelos anistiados, podendo realizar diligências para instruir os processos que lhe são submetidos, nos termos seguintes:

"Art. 12. Fica criada, no âmbito do Ministério da Justiça, a Comissão de Anistia, com a finalidade de examinar os requerimentos referidos no art. 10 desta Lei e assessorar o respectivo Ministro de Estado em suas decisões.

§ 1o Os membros da Comissão de Anistia serão designados mediante portaria do Ministro de Estado da Justiça e dela participarão, entre outros, um representante do Ministério da Defesa, indicado pelo respectivo Ministro de Estado, e um representante dos anistiados.

§ 2o O representante dos anistiados será designado conforme procedimento estabelecido pelo Ministro de Estado da Justiça e segundo indicação das respectivas associações.

§ 3o Para os fins desta Lei, a Comissão de Anistia poderá realizar diligências, requerer informações e documentos, ouvir testemunhas e emitir pareceres técnicos com o objetivo de instruir os processos e requerimentos, bem como arbitrar, com base nas provas obtidas, o valor das indenizações previstas nos arts. 4o e 5o nos casos que não for possível identificar o tempo exato de punição do interessado.

§ 4o As requisições e decisões proferidas pelo Ministro de Estado da Justiça nos processos de anistia política serão obrigatoriamente cumpridas no prazo de sessenta dias, por todos os órgãos da Administração Pública e quaisquer outras entidades a que estejam dirigidas, ressalvada a disponibilidade orçamentária.

§ 5o Para a finalidade de bem desempenhar suas atribuições legais, a Comissão de Anistia poderá requisitar das empresas públicas, privadas ou de economia mista, no período abrangido pela anistia, os documentos e registros funcionais do postulante à anistia que tenha pertencido aos seus quadros funcionais, não podendo essas empresas recusar-se à devida exibição dos referidos documentos, desde que oficialmente solicitado por expediente administrativo da Comissão e requisitar, quando julgar necessário, informações e assessoria das associações dos anistiados." (grifei)

63. Como se observa nos dispositivos acima trascritos, o poder de realizar diligências abrange toda e qualquer matéria regulamentada pela Lei de Anistia, inclusive a reunião dos elementos necessários à fixação do valor dos benefícios financeiros. Contrariamente ao que alegou a comissão de Anistia em sua oitiva, tal poder não se restringe à verificação dos fatos referentes à perseguição política ocorrida no caso concreto, porque o art. 12, § 3º, parte inicial, não adotou essa limitação.

64. Como é assente na teoria do Direito Administrativo, os poderes conferidos aos agentes públicos têm por objetivo assegurar o atingimento do interesse público, cujo conteúdo está fixado em lei. Tais poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho na busca da realização da vontade da lei, não podendo ser ignorados, sob pena de prejudicar a finalidade última da Administração. Nessa linha de raciocínio, os poderes não são meras faculdades nem o seu exercício se sujeita ao juízo discricionário do administrador. São poderes-deveres, irrenunciáveis por parte de seu detentor, uma vez que não lhe é dado abrir mão da persecução do interesse público.

65. No caso concreto, observo que a instrução do Requerimento n. 2002.01.06164 amparou-se exclusivamente em elementos apresentados pelo ansitiado, sem que a comissão processante realizasse diligência ao órgão de origem com vistas a inteirar-se dos regulamentos aplicáveis à carreira dos militares e da situação jurídica do interessado.

66. Por conseguinte, considero cabível determinar à Comissão de Anistia que, ao analisar requerimentos do benefício previsto nos art. 5º e 6º da Lei n. 10.559/2002, atente para a necessidade de observar fielmente as normas jurídicas aplicáveis à carreira da qual o interessado fazia parte, valendo-se, para o perfeito conhecimento dessas normas, do poder de realizar diligências, requerer informações e documentos e ouvir testemunhas que lhe confere o art. 12, § 3º, parte inicial, da mesma lei.

XI

Dispensa dos valores recebidos de boa-fé

67. Embora o erro em que incidiu a comissão de anistia seja inescusável, entendo que a boa-fé na percepção do benefício possibilita a dispensa na devolução dos valores indevidamente percebidos, por aplicação analógica da Súmula n. 106 desta Corte, por se tratar de interessado já afastado da administração pública.

Ante o exposto, manifesto-me por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala de Sessões, em 30 de novembro de 2011.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação da formulada pela 8ª Secretaria de Controle Externo, oriunda de denúncia ao Tribunal sobre possível irregularidade na concessão de anistia ao Sr. Paulo Roberto Manes.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente Representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. determinar ao Ministro de Estado da Justiça, com fundamento no art. 45, caput, da Lei n. 8.443/1992, que, no prazo de 60 dias:

9.2.1. adote as providências necessárias para a revisão do Requerimento de Anistia n. 2002.01.06164, de interesse do Senhor Paulo Roberto Manes, observando, para fins do deferimento da reparação econômica em prestação mensal de que tratam os arts. 5º e 6º da Lei n. 10.559/2002, a graduação máxima de Suboficial integrante do Quadro de Taifeiros da Aeronáutica autorizada pelo art. 1º da Lei n. 3.953/1961, reproduzido pelo art. 1º, § 1º, da Lei n. 12.158/2009;

9.2.2. encaminhe ao Tribunal de Contas da União, ao término do prazo acima estipulado, informações sobre as providências adotadas;

9.3. determinar à Comissão de Anistia que, ao analisar requerimentos fundamentados nos arts. 5º e 6º da Lei n. 10.559/2002, atente para a necessidade de observar fielmente as normas jurídicas aplicáveis à carreira da qual o interessado fazia parte, valendo-se, para o perfeito conhecimento dessas normas, do poder de realizar diligências, requerer informações e documentos e ouvir testemunhas que lhe confere o art. 12, § 3º, parte inicial, da mesma lei.

9.4. encaminhar ao Ministério da Justiça cópia deste Acórdão, bem como do relatório e da proposta de deliberação que o fundamentarem, com vistas a subsidiar o processo de revisão de que trata o subitem 9.2.1;

9.5. determinar à 8ª Secex que monitore o cumprimento do disposto nesta deliberação;

9.6. arquivar o presente processo

Quorum

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de Carvalho

Publicação

Ata 52/2011 – Plenário
Sessão 30/11/2011
Dou vide data do DOU na ATA 52 – Plenário, de 30/11/2011

Referências (HTML)

Documento(s):judoc/Acord/20111208/AC_3127_52_11_P.doc 

 

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Postado por Gilvan VANDERLEI
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