EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA
– (Relator) da APELAÇÃO CÍVEL 0002617-69.2008.4.01.3400/DF

(…)

A ocorrência de má-fé na prática do ato administrativo não submete a iniciativa administrativa ao prazo quinquenal, daí que a esse fundamento exclusivo – má-fé – não está a Administração interditada de proceder à anulação do ato praticado com esse viés.

Questão importante é a de saber se as Notas AGU/JUD-10/2003 e AGU/JU-1/2006 equivalem à medida de autoridade administrativa, a que se refere o § 2º do art. 54 da Lei do Processo Administrativo, para ser consideradas como exercício do direito de anular.

(…)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO

APELAÇÃO CÍVEL 2008.34.00.002632-5/DF

Processo na Origem: 26176920084013400

APELAÇÃO CÍVEL 0002617-69.2008.4.01.3400/DF

R E L AT Ó R I O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA – (Relator):

Cuida-se de ação ordinária proposta para o fim de condenar a União a cumprir integralmente a portaria declaratória de anistia do autor, a qual foi anulada por portaria posterior, do Ministério da Justiça, requerendo seja efetivamente reconhecida sua condição de anistiado político.

O pedido foi julgado improcedente, não tendo o juízo a quo reconhecido a condição de anistiado do autor, sob o fundamento de que ingressou na Aeronáutica antes da edição da Portaria n. 1.103/GM3, de 1964, e também por ter sido licenciado por conclusão do tempo de serviço militar.

O autor interpôs recurso de apelação requerendo a revisão do julgado.

A ré também apresentou apelo, insurgindo-se tão somente contra os honorários fixados na sentença.

O recurso da parte autora foi contrarrazoado.

Eis, em síntese, o relatório.

V O T O

A decadência do direito de anular o ato concessivo de anistia

A decadência ou caducidade é a perda do direito pelo não uso dele em determinado trato de tempo, fixado em lei ou convenção, findo o qual se adelgaça e se desfaz.

Pois bem. Nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784, de 1999:

O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe em impugnação à validade do ato.

Ainda que a questão concernente à decadência do direito da Administração de anular o ato administrativo não fosse objeto de discussão entre as partes, o que ocorreu neste caso, a caducidade do direito de anulação deve ser pronunciada de ofício pelo juiz, nos termos do art. 210 do Código Civil, quando o prazo extintivo da pretensão estiver previsto em lei, como na hipótese de decadência de anulação de atos administrativos

A ocorrência de má-fé na prática do ato administrativo não submete a iniciativa administrativa ao prazo quinquenal, daí que a esse fundamento exclusivo – má-fé – não está a Administração interditada de proceder à anulação do ato praticado com esse viés.

Questão importante é a de saber se as Notas AGU/JUD-10/2003 e AGU/JU-1/2006 equivalem à medida de autoridade administrativa, a que se refere o § 2º do art. 54 da Lei do Processo Administrativo, para ser consideradas como exercício do direito de anular.

É cediço que o ato administrativo só pode ser revogado ou anulado pela mesma autoridade administrativa que o editou, ou por seu superior hierárquico, ou evidentemente, no caso de anulação, pelo Poder Judiciário.

A lição é antiga: A faculdade de anular os atos ilegais é ampla para a Administração, podendo ser exercida de ofício, pelo mesmo agente que os praticou, como por autoridade superior que venha ter conhecimento da ilegalidade através de recurso interno, ou mesmo por avocação, nos casos regulamentares. (HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, RT, 14ª Ed., 1989, p. 184).

As Notas da AGU, portanto, por constituírem opinativos jurídicos, não se qualificam como medida de autoridade administrativa inaugural do direito de anular os atos de anistia.

Nos termos da Lei n. 10.559, de 2002, que regulamenta o art. 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, foi atribuída ao Ministro de Estado da Justiça a competência para decidir a respeito dos requerimentos fundados nesta lei, cf. art. 10.

A condição de anistiado foi reconhecida por ato do Ministro de Estado da Justiça, com fulcro no artigo 10 da Lei n. 10.559/02, conforme declinado no próprio ato ministerial.

Portanto, só medidas da mesma autoridade político-funcional, não necessariamente de igual natureza (portaria), se equivalem às de autoridade administrativa que importem exercício do direito de anular o ato adotado pelo Ministro de Estado da Justiça a obstar o decurso do prazo de 5 (cinco) anos concedido à Administração para a anulação dos seus próprios atos.

O Col. Superior Tribunal de Justiça, no Mandado de Segurança n. 18.606-DF, relator para acórdão Ministro ARNALDO ESTEVES, decidiu que

As NOTAS AGU/JD-10/2003 e AGU/JD-1/2006 não se enquadram na definição de "medida de autoridade administrativa" no sentido sob exame, haja vista sua natureza de pareceres jurídicos, de caráter facultativo, formulados pelos órgãos consultivos, com trâmites internos, genéricos, os quais não se dirigem, especificamente, a quaisquer dos anistiados sob o pálio da Súmula Administrativa nº 2002.07.0003 da Comissão de Anistia. Manifestações genéricas não podem obstar a fluência do prazo decadencial a favor de cada anistiado, que já contava com o seu direito individual subjetivado, materializado, consubstanciado em ato administrativo da autoridade competente, o Sr. Ministro da Justiça, subscritor da respectiva Portaria concessiva de tal benefício legal, militando, em seu prol, os princípios da legalidade, boa-fé e legitimidade, em consonância com a ordem jurídica em vigor.

(PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/04/2013, DJe 28/06/2013).

Assentou-se no mesmo julgado que devem ser consideradas como exercício do direito de anular o ato administrativo apenas as medidas concretas de impugnação à validade do ato, tomadas pelo Ministro de Estado da Justiça – autoridade que, assessorada pela Comissão de Anistia, tem competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas, nos termos do art. 1º, § 2º, III, da Lei 9.784/99 c/c os arts. 10 e 12, caput, da Lei 10.559/02.

Outros julgados do STJ vieram no mesmo sentido e com referência expressa ao Mandado de Segurança n. 18.606/DF, como seguem:

SEGURANÇA. ANULAÇÃO DA PORTARIA CONCESSIVA DA ANISTIA POLÍTICA. MILITAR DA AERONÁUTICA. PORTARIA N. 1.104/GM3/1964. DECADÊNCIA DO DIREITO DE REVISÃO. POSICIONAMENTO SEDIMENTADO PELA PRIMEIRA SEÇÃO.

1. O caso em foco versa sobre mandado de segurança impetrado contra a anulação da Portaria concessiva da anistia política outrora conferida com base na Portaria n. 1.104/GM3/1964.

2. A Primeira Seção, no julgamento do MS 18.606/DF, decidiu, por maioria de votos, que a via mandamental é adequada ao exame acerca da ocorrência, ou não, de decadência, para que a Administração anule o ato concessivo da anistia política outrora conferida com base na Portaria 1.104/GM3/1964, e concedeu a segurança por ter entendido que, naquele caso específico, a decadência realmente se aperfeiçoou.

3. Na presente hipótese, constata-se que a Portaria individual n. 1.875, que concedeu a anistia ao impetrante, data de 14/7/2004, e a Portaria n. 946, que anulou a primeira, foi editada em 28/5/2012. Portanto, transcorreu lapso superior a 7 (sete) anos entre um ato e outro. Logo, ressoa evidente o aperfeiçoamento da decadência para revisar o ato concessivo da anistia.

4. Segurança concedida para declarar a nulidade do ato impugnado e restabelecer a condição de militar anistiado do impetrante.

(MS 18.996/DF, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 08/10/2014, DJe 14/10/2014)

ADMINISTRATIVO. MILITAR. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE ATO DE CONCESSÃO DE ANISTIA. DECADÊNCIA.

1.   A peça inicial, acompanhada que foi de documentos idôneos – inclusive a cópia do ato coator -, mostra-se suficiente para afastar o imediato indeferimento previsto no art. 10 da Lei n. 12.016/2009, autorizando, em consequência, o exame do direito líquido e certo que o impetrante afirma possuir.

2. As demais alegações da autoridade impetrada (legalidade do ato anulador, inconstitucionalidade do ato anulado e inaplicabilidade do art. 54 da Lei n. 9.784/1999 ante o regular exercício do poder revisor) são questões que, tal qual a pretensão ora veiculada – invalidade do ato administrativo que anula concessão de anistia política após o transcurso do prazo decadencial -, foram muitas vezes debatidas nesta Primeira Seção que, após longa discussão quando do julgamento do MS 18.606/DF, do qual foi relator para o acórdão o Ministro Arnaldo Esteves Lima, firmou as premissas que orientaram as decisões posteriores.

3.  O direito da Administração de rever portaria concessiva de anistia é limitado ao prazo decadencial de cinco anos, previsto no art. 54 da Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, salvo se comprovada a má-fé do destinatário, hipótese sequer alegada na espécie. Precedentes.

4. Segurança concedida para declarar a nulidade do ato impugnado e restabelecer a condição de militar anistiado do impetrante.

(MS 18.727/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 09/04/2014, DJe 14/04/2014)

Este Tribunal, por esta Turma, também acolheu a tese da decadência em casos da espécie, cf. Apelação n. 0015567-76.2009.4.01.3400/DF, de que foi relator o Desembargador Federal KÁSSIO NUNES MARQUES, verbis:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MILITAR. REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE ANISTIA. OCORRÊNCIA DE DECADÊNCIA DO DIREITO DE ANULAR. ART. 54, DA LEI 9.784/99. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO AFASTADA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 85 DO STJ. 

1. A revisão das portarias concessivas de anistia submete-se à fluência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, o qual fixa o lapso de cinco anos para o exercício do direito da Administração Pública de anular os atos administrativos que produzam efeitos favoráveis aos seus destinatários. 

2. No caso em questão, a Portaria 3.049, que concedeu anistia ao Autor, data de 30/12/2002 e até a presente data não há notícia de que referido ato foi anulado pela Administração Pública. 

3. Embora tenha sido sugerida a revisão da Portaria 3.049 na via administrativa, não foi efetivamente instaurado qualquer procedimento administrativo para revisão do ato, não havendo a ocorrência de medida administrativa que importe em impugnação à validade do ato, a ensejar a aplicação do § 2º, art. 54, da Lei 9.784/99. 

4. Mesmo que se considerasse haver regular procedimento para anulação do ato de concessão de anistia, o estabelecimento de prazo para início da anulação não permite que o procedimento perdure indefinidamente, sem conclusão, a pretexto de se ter iniciado tempestivamente. A segurança jurídica, como bem tutelável pela Administração, não conviveria com tamanha instabilidade. Precedente do STJ. 

5. O Autor não se insurge contra um ato concreto de efeitos permanentes. Em se tratando de omissão quanto ao cumprimento integral da portaria que declara a condição de anistiado político, tem-se a existência de um ato lesivo que se renova continuamente, pelo que o caso não é de prescrição do fundo de direito. Precedentes do STJ.

6. Apelação e remessa oficial a que se nega provimento.

(e-DJF1 p.40 de 10/12/2012).

Portanto, é fora de toda dúvida que a Administração tem o prazo de cinco anos para desconstituir ato administrativo, salvo se praticado com má-fé, do que se não tem notícia nos autos, nem é esse o fundamento da resistência da União. Esse prazo, fixado em lei, não se sujeita a qualquer causa de suspensão.

A Portaria de concessão da anistia do autor, Portaria n. 2.564, de 19/12/2002, do Ministro da Justiça (fl. 68), foi publicada no Diário Oficial da União de 20/12/2003.

Pela portaria n. 594, de 12/02/2004, instaurou-se procedimento de anulação de centenas de anistias, sem anular efetivamente nenhuma anistia, que dependeria de ato próprio do Ministro da Justiça. Essa portaria, publicada em 16/02/2004, tem o seguinte teor:

O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA, no uso de suas atribuições legais,com fulcro no art. 5º da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, e art. 17 da Lei 10.559, de 13 de novembro de 2002, que regulamenta o art. 8o do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências, resolve: Art. 1º Instaurar, ex officio, processos de anulação das portarias em que foi reconhecida a condição de anistiados políticos e concedidas as conseqüentes reparações econômicas, em favor das pessoas relacionadas no Anexo I desta portaria, consoante os respectivos Requerimentos de Anistia, sob o fundamento de que, à época da edição da Portaria no 1.104/64 do Ministério da Aeronáutica, os abaixo nominados não ostentavam status de cabo. Assim, diversamente do que se dera com os cabos então em serviço, a referida portaria não os atingiu como ato de exceção de natureza política, mas, sim, como mero regulamento administrativo das prorrogações do Serviço Militar, do qual tinham prévio conhecimento. Art. 2º Fixar o prazo de 10 (dez) dias para apresentação das alegações de defesa, a contar do recebimento das respectivas intimações, facultando-se vista dos autos e extração de cópia de seu conteúdo. Art. 3º Autuem-se e intimem-se. MÁRCIO THOMAZ BASTOS

Sucede, porém, que essa portaria efetivamente não anulou a portaria de concessão, sendo meramente instauradora de processo de revisão, sem, contudo, anular o ato administrativo. Não se sabe sequer se foi instaurado processo regular, ainda que coletivo, com notificação, defesa etc. A generalidade do ato de instauração, ainda que se o admita como ato válido inaugural, não prescinde da anulação do ato, seja mediante portaria, seja mediante despacho, mas necessariamente do Ministro da Justiça, que é a autoridade competente para decidir os pedidos fundados na referida Lei n. 10.559, de 2002.

Registre-se que o fundamento dessa portaria instauradora de revisão não foi eventual existência de má-fé na concessão da anistia, mas a mudança de entendimento administrativo.

Portanto, sem anulação do ato administrativo dentro do prazo de 5 (cinco) anos da concessão da anistia, operou-se a decadência do direito de anular o ato administrativo.

A decadência deve ser pronunciada, afastando-se a possibilidade de anulação do ato administrativo por questão de mérito, vale dizer, se o anistiado teria (ou não) direito de ter reconhecida essa condição por se enquadrar (ou não) no pressuposto fático de ostentar, ao tempo da adoção da Portaria nº 1.104/GM3 de 1964, do Ministério da Aeronáutica, a condição de cabo engajado e cuja expectativa de reengajamento teria sido frustrada pelo referido ato ministerial.

Fica ressalvada, evidentemente, a anulação do referido ato de anistia, a qualquer tempo, se fundada a anulação, desde os atos de instauração, na prática de má-fé, seja do beneficiário, seja de agentes públicos, assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, inc. LV, da Constituição), o que não é o fundamento da referida Portaria n. 594, de 2004, que se fundou na reorientação do entendimento administrativo.

Decadência que se pronuncia.

Em face do exposto, dou provimento à apelação do autor, pronunciando a decadência, e julgando procedente o pedido, com reversão dos ônus de sucumbência, exatamente como fixados; nego provimento à apelação da União.

É como voto.

Andamento Processual

Histórico de Distribuição

Partes

Movimentação

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Postado por Gilvan VANDERLEI
Ex-Cabo da FAB – Vítima da Portaria 1.104GM3/64
E-mail gvlima@terra.com.br